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反洗錢行政處罰——責任人處罰現狀及履職建議

 

字體大小:大  小  来源:[以下文章来源于道琼斯风险合规 ,作者劉麗洪]    日期:2020-04-06  

 
 
 

當前,反洗錢行政處罰“雙罰”(機構和個人)已經成爲“標配”。有咨詢公司統計,2017年雙罰比率73%2018年雙罰比率86.7%,筆者估計2019年雙罰比率会在九成以上。从2020年公示的多起處罰案例看,同案例處罰多人頻現,且公示具體到姓名和職務,處罰懲戒力度進一步加大,與當前強監管形勢相符。不少反洗錢從業者對此憂心忡忡,甚至認爲反洗錢崗是“收益低,風險高”的職業,萌生退意。爲此,本文分析了有關法規的立法本意,介紹了國外個人處罰典型案例,當前我國反洗錢行政處罰責任人現狀,並爲主要管理層級和部門如何在反洗錢工作中正確履職提出建議。

 

 

一、監管部門發布的關于各管理層級和部門履職的主要法規



 

筆者查閱了監管部門頒布的法律法規,整理和歸集出以下12個法律法規與金融機構各管理層級和部門履職有關,具體如下表:

 

序號

     法規名稱

  主要內容

  約束對象

1

《反洗錢法》

第三十二條

董事、高級管理人員、其他直接責任人員

2

國務院辦公廳關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見(國辦函﹝201784號)

(十五)強化法人監管措施,提升監管工作效率

董事、監事、高級管理人員

3

金融機構反洗錢規定(中國人民銀行令﹝2006﹞第1號)

第八條第二款

金融機構及其分支機構的負責人

4

證券期貨業反洗錢工作實施辦法(中國證券監督管理委員會令﹝2010﹞第68號)

第九條

證券期貨經營機構負責人

5

銀行業金融機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法(中國銀行保險監督管理委員令﹝2019﹞第1號)

第八條、第九條、第十条、第十一条

董事會、監事會、高級管理層、業務部門、反洗錢管理部門、內審部門

6

中國人民銀行關于進一步加強金融機構反洗錢工作的通知(銀發﹝2008391號)

一、細化反洗錢操作規程,健全反洗錢內部控制制度(一)金融機構應在高級管理層中,明確專人負責...

高級管理人員

7

中國人民銀行關于印發《銀行卡組織和資金清算中心反洗錢和反恐怖融資指引》的通知(銀發﹝2009107號)

第三條第二款

機構及其分支機構的負責人

8

關于印發《保險業反洗錢工作管理辦法》的通知(保監發﹝201152號)

第十二條、第十四條、第二十五條、第二十九條第二款

董事、監事、高級管理人員、负责反洗钱工作的部门、业务部门、内审部门

9

中國人民銀行關于印發《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》的通知(銀發﹝201254號)

第五條第二款、第六條

機構及其分支機構的負責人、负责反洗钱工作的部门

10

中國人民銀行關于加強金融從業人員反洗錢履職管理及相關反洗錢內控建設的通知(銀發﹝2012178號)

四、...董事會、監事會對高級管理層...六、金融機構高級管理層...

董事、監事、高級管理人員、金融从业人员

11

中国人民银行 银保监会 证监会关于印发《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法(试行)》的通知(银发﹝2018230號)

第八條

董事、高級管理層、負責反洗錢工作的部門、業務部門、機構負責人

12

關于印發《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險管理指引(試行)》的通知(銀反洗發﹝201819號)

第九條至第十九条、第二十三条

董事會、監事會、高級管理層、業務部門、反洗錢管理部門、內部審計部門、人力資源、信息科技等、從業人員

 

在上述12個法律法規中,7個提及董事會或董事,5個提及監事會或監事,11个提及高级管理层或高級管理人員、机构及分支机构负责人,5個提及負責反洗錢工作的部門或反洗錢管理部門,4個提及業務部門,3個提及內審部門,1個提及人力資源和信息科技部門,3個提及直接責任人或金融從業人員。

 

从数据角度看,高级管理层、高級管理人員、机构及分支机构负责人在每个法律法规中均提及,说明高级管理层、高級管理人員、机构及分支机构负责人在一个金融機構的反洗钱工作中居核心地位,正如《金融機構反洗钱规定》(中国人民银行令﹝2006﹞第1號)第八條第二款的规定:“金融機構及其分支機構的負責人应当对反洗钱内部控制制度的有效实施负责”。

 

從法律法規頒布的時間看,頒布的時間越靠近現在的法律法規,要求履職的管理層級和部門越多,說明監管部門越來越認爲反洗錢工作涉及金融機構各個方面,非某單一部門的工作。

 

二、國外個人處罰典型案例

 

 

筆者在美國、英國、阿聯酋、澳大利亞、新西蘭等5個國家反洗錢監管機構官方網站,搜集了近510家金融機構個人處罰典型案例,具體情況如下:

 

時間

金融機構

監管機構

違規事由

處罰措施

姓名及職位

202034

U.S. Bank美國合衆銀行

FinCEN美國財政部金融犯罪執法局

限制異常交易預警的數量,未能阻止違反《銀行保密法》的行爲。

45萬美元

Michael LaFontaine/首席風險官

20191212

DIFC branch of Deutsche Bank AG (DBDIFC)德意志銀行迪拜國際金融中心分行

Dubai Financial Services Authority (DFSA)迪拜金融服務監管局

向監管機構提供虚假或误导性信息,反洗钱措施缺失。

缺乏誠信,限制在DIFC內部或外部執行與金融服務相關的職能。

Anna Waterhouse/ 德意志銀行中東和北非地區合規官和洗錢報告官

20191126

Westpac西太平洋銀行

澳洲交易報告與分析中心(AUSTRAC)

反洗錢和恐怖主義融資履職不力,違反反洗錢規定2300萬次,其中包括未監控及報告兒童性犯罪者之間的付款行爲。

CEO和董事長雙雙辭職。

首席執行官Brian Hartzer引咎辭職,董事會主席Lindsay Maxsted提出退休

2019103

Jin Yuan Finance Ltd (Jin Yuan)

 (DIA)新西蘭內政部

不履行客戶盡職調查義務;很少報告可疑交易;不履行記錄保存的義務;未按規定監測客戶開戶活動及交易行爲。

反洗錢合規官不得在新西蘭工作。

未公開

201864

Commonwealth Bank of Australia (CBA)澳大利亞聯邦銀行

澳洲交易報告與分析中心(AUSTRAC)

嚴重違反反洗錢和反恐融資(AML/CTF)法律。

薪酬被削減50%以上,CBA董事會取消所有高管在2017財年的短期獎金。

首席執行官Ian Narev引咎退休

2018516

Sonali Bank (UK) Ltd

FCA英國金融行爲監管局

未能采取合理措施評估並降低因員工不合規文化而産生的“洗錢”風險;未能對反洗錢信息系統有效性有足夠的重視;未明確分配資源和監督分支機構的反洗錢工作;未賦予反洗錢報告官(MLRO)充分的權利和獨立性等。

7.64萬英鎊

Mohammad Ataur Rahman Prodhan/CEO首席執行官

2018328

Aegis Capital Corporation

SEC 美國證監會

反洗錢措施疏漏導致大量違規交易。

分別處罰4萬美元和2萬美元

Robert Eide/CEO首席執行官Kevin McKenna/反洗錢官

201754

MoneyGram International速彙金國際有限公司

FinCEN美國財政部金融犯罪執法局

未能終止構成欺詐高風險的網點業務,並采取法令明確要求的其他措施,使得犯罪分子有機會利用速彙金這個平台詐騙無辜的消費者。

25萬美元罚款,禁止他三年内在任何货币兑换商承担或履行合规职能。

Thomas E. Haider/首席合規官

20161019

E.S. Financial

SEC 美國證監會

違反反洗錢法,未核實非美國公民作爲實際受益所有人的情況下允許買賣證券。

5萬美元罚款,并停职一年。

 Yaffar-Pena/CEO首席執行官

20161012

Sonali Bank (UK) Ltd

FCA英國金融行爲監管局

未能制定適當的“反洗錢”監控措施;未能發現業務控制方面的嚴重缺陷;未能使高級管理人員认识到MLRO職能需要更多資源,也未能采取適當步驟及時雇用更多工作人員。

1.79萬英鎊的罚款,并禁止他在受监管的公司履行反洗钱报告或合规监督职能。

Steven George Smith/反洗錢報告官

 

從上表數據分析看,10个案例中,首席執行官被处罚5人次,首席風險官或反洗钱合规官被处罚7人次。在此要特别说明的是,一方面,这些国家的反洗钱法律法规不仅赋予首席風險官或反洗钱合规官很强的独立性和权威,同时也规定首席風險官或反洗钱合规官要承担工作不力的责任,且處罰措施严厉;另一方面,这些国家金融機構的首席風險官或反洗钱合规官待遇优厚,与其工作岗位的职业风险相匹配,体现了“高风险,高收益”原则;再一方面,在监管制度上,监管部门会对经常更换首席風險官或反洗钱合规官的金融機構加大监管密度和强度;所以,首席風險官或反洗钱合规官被处罚7人次不足爲奇,即使在此情況下,仍舊有5人次的首席執行官受到不同程度的处罚。

 

从处罚的人员构成看,既有首席執行官被单独处罚,也有首席風險官被单独处罚;还有首席執行官和首席風險官一起被处罚。

 

從處罰的措施看,有大額罰款,也有小額罰款;有行業禁入,也有期限停職;還有引咎辭職和退休等。

 

三、當前反洗錢行政處罰責任人現狀

《金融機構反洗钱规定》(中国人民银行令﹝2006﹞第1號)第二十五条的规定,中国人民银行或其地市中心支行以上分支机构,均可按着《反洗錢法》的有关规定对金融機構进行反洗钱行政处罚。由于各地金融機構“实际情况”不同,执法人员不同,导致责任人认定模式不同,处罚金额也高低不同。

(一)責任人認定模式多樣

 

 

筆者根據處罰公示的信息,梳理出當前反洗錢行政處罰責任人認定主要有以下幾種模式:

 

1N名部門負責人模式。多个部门负责人被认定为反洗钱行政处罚的责任人,此种模式常见于行业头部金融機構的反洗钱行政处罚。

212名高級管理人員模式1名或2名高級管理人員被认定为反洗钱行政处罚的责任人,3名以上高級管理人員很少见。此种模式常见于行业中上、中、中下部金融機構的反洗钱行政处罚。

3)反洗錢管理部門負責人模式。反洗钱管理部门正职或副职负责人被认定为反洗钱行政处罚的责任人,此种模式常见于西部地区一些金融機構的反洗钱行政处罚。

4)董事長(理事長)模式。金融機構董事长(理事长)被认定为反洗钱行政处罚的责任人,此种模式常见于中西部地区小规模金融機構反洗钱行政处罚。

51N名高級管理人員+N名部門負責人模式1名或多名高級管理人員,加上多个部门负责人同时被认定为反洗钱行政处罚的责任人,此种模式在东南部地区实务中出现过,但全国案例不多。

 

上述五種模式都符合反洗錢法律法規的規定。具體說哪種模式更優,是仁者見仁,智者見智。也許因認定的場景不同,才出現各種責任人認定模式,本文不做評論。筆者比較認可(2)、(4)、(5)模式,原因如下:

 

  • 从我国反洗钱法律法规的立法本意看,高级管理层、高級管理人員、机构及分支机构负责人是承担反洗钱工作责任的首要主体。从国外的反洗钱个人处罚案例看,也是高級管理人員承担主要责任,甚至處罰措施更严厉;
  • 当前监管方反洗钱现场检查,是对金融機構反洗钱内部控制制度是否有效实施的检查。《金融機構反洗钱规定》(中国人民银行令﹝2006﹞第1號)第八條第二款的规定:“金融機構及其分支機構的負責人应当对反洗钱内部控制制度的有效实施负责”。虽然影响反洗钱内部控制制度是否有效实施会涉及很多因素,但是金融機構高级管理层是否真正履职应该是最重要的因素。因此对金融機構高级管理层进行反洗钱行政处罚,更能体现“过罚相当”原则(金融機構从业人员偶发单个违规风险或泄密事件除外);
  • 当前我国对金融機構反洗钱行政处罚金额偏低,处罚金额与金融機構的利润额相比,不足以对金融機構做好反洗钱工作产生震慑力(当前是各上市金融機構公布年报时段,有兴趣读者可关注一下金融機構的利润额和增长率),且与FATF提倡的标准差距较大。对金融機構高级管理层进行反洗钱行政处罚,更能触及金融機構做好反洗钱工作的“灵魂”;
  • 無論處罰高級管理層“一把手”,還是處罰分管反洗錢工作副職、分管業務副職,都符合相關反洗錢法律法規的規定,可結合實際情況認定。但值得注意的是,應防止出現“專職承擔行政處罰副職,或自告奮勇無關者”的情況。



(二)責任人處罰金額不高



從反洗錢行政處罰公示的信息看,責任人處罰金額高低不同,低的幾千元,高的十幾萬元,但未見超過20万元的情况,相较于金融機構人员的工资收入,还在可承受金额范围之内。也许被处罚的责任人更忌讳本人声誉受损,但目前笔者并没有听闻谁因此个人职业生涯受到太大影响。

 

不过有坊间传闻,个别金融機構在被反洗钱行政处罚后,会根据处罚情况对各部门和分支机构进行追责,把机构处罚金额和责任人处罚金额向各部门和分支机构“分解”,甚至出现“分解”金额大于处罚金额情况,这些信息是否真实有待考证。笔者认为,被处罚金融機構应该把更多的精力放在如何做好整改工作上,而不是“苦练”这种“移花接木、乾坤大挪移”的武功招数。

 

四、履職建議

反洗钱工作特点是大、杂、细,但并不是高不可攀。需要的是决策层和高级管理层对反洗钱工作持续的人、财、物等资源投入,并创造好的合规环境;需要的是总部和分支机构分工明确,协同配合的管理框架;需要的是各部门间“守土有责,齐心协力”的协调机制;需要的是从业人员全身心投入,勤勉尽责的工作态度。结合人行反洗钱局发布的《关于印发〈法人金融機構洗钱和恐怖融资风险管理指引(试行)〉的通知》(银反洗发﹝201819號,以下簡稱管理指引),對主要管理層級和部門提出以下工作建議:

 

(一)董事會應主動關注本機構反洗錢工作,不能只靠“簽字履職”



董事会作为金融機構的决策层,承担本机构洗钱风险管理的最终责任。董事会应严格按着管理指引第十条的有关规定履职,积极支持高级管理层提交审议的反洗钱工作管理措施,或人、财、物资源投入诉求。定期审阅本机构反洗钱工作报告,或主动了解本机构反洗钱实际工作情况。切实通过董事会决议推动本机构的反洗钱工作,而不是仅仅在董事会决议记录上“签字履职”。特别是董事长应对一定時間内的董事会议题进行关注,如果发现长時間没有关于反洗钱工作的议题,董事长应考虑本机构反洗钱工作是否真的那么“完美无瑕”。

 

(二)高級管理層應真正承擔起反洗錢職責,不能只做“表面工作”



高级管理层在一家金融機構反洗钱工作中居核心地位,高级管理层对反洗钱工作态度和认知,决定一家金融機構反洗钱工作的有效性。为此,高级管理层应严格按着管理指引第十二条、第十三条的有关规定履职,积极推动洗钱风险管理文化建设,以身作则,抛弃“重经营,轻合规”的做法,倡导赚取 “滤掉”洗钱风险后的“绿色”利润为首要目标。明确营销客户定位,制定适合本机构的客户接纳政策。特别是高级管理层“一把手”和分管反洗钱工作的“副职”,应大力支持反洗钱管理部门传导和落实各项反洗钱政策和法规,仅仅通过“文件上画圈儿”方式履职,不算真正履职。应切实帮助反洗钱管理部门和各业务部门解决反洗钱工作中遇到的困难,支持反洗钱管理部门和各业务部门为做好反洗钱工作而采取的管理措施,适时投入与本机构洗钱风险相匹配的人、财、物等资源。无法在高级管理层解决的事项,要及时向董事会或上级报告。

 

高級管理層“一把手”通過書面文件完全授權分管反洗錢工作的“副職”的做法,並不能解脫高級管理層“一把手”應承擔的責任。分管反洗錢工作的“副職”應適時評估是否擁有能夠充分獲得履職所需要的權限和資源,以及本身履職所需要的專業能力。如果權限、資源、能力不能覆蓋本崗位的履職風險,應及時向高級管理層、董事會報告,並得到解決。

 

(三)各業務部門應主動作爲,不能只是“推诿扯皮”



各業務部門是本機構反洗錢工作的“第一道防線”,承擔反洗錢工作的直接責任,應按著管理指引第十五條的有關規定履職。各業務部門對自身管理的金融産品或服務最了解,哪裏有洗錢風險也最清楚,應在日常工作中對本部門産品和服務采取與風險相匹配的管理措施。“重經營,輕合規”的想法要不得,“我不懂反洗錢”的想法更要不得,“反洗錢工作和我無關”的想法絕對要不得。各業務部門是本機構反洗錢工作的“第一道防線”,反洗錢內控制度有效執行必須依靠各業務部門,反洗錢工作不是只有高級管理層“著急”的工作,更不是反洗錢管理部門一個部門的工作。

 

(四)反洗錢管理部門做好“參謀”角色,不能只做“傳聲筒”



反洗錢管理部門是本機構反洗錢工作的“第二道防線”,是本機構反洗錢工作的“秘書處”,應按著管理指引第十四條的有關規定履職。反洗錢管理部門應積極傳導各項反洗錢政策和法規,明確各部門反洗錢職責,特別是要理清各部門責任邊界,監督本機構反洗錢內控制度有效執行,積極向高級管理層和董事會報告本機構反洗錢工作存在的問題,和應采取的措施,爲高級管理層當好參謀。不能脫離各業務部門去開展反洗錢工作,切忌以文件落實文件,應爲各業務部門落實反洗錢政策和法規提供專業的建議,涉及本機構規劃性、全局性管理工作只能反洗錢管理部門來完成。

 

在笔者看来,当前大多数金融機構反洗钱管理部门在本机构处于弱势地位,原因一方面也许是反洗钱工作没有得到董事会、高级管理层的大力支持;另一方面是不少金融機構反洗钱管理部门没有“看得远、讲得专、弄得清、推得动”的能力。

 

值得提醒的是,反洗錢管理部門應將本部門勤勉盡責情況“清晰”留痕,否則有時可能會面臨“有苦說不出”的窘境。

 

(五)內部審計部門應切實履職,不能只是“打醬油”



内部审计部门是本机构反洗钱工作的“第三道防线”,应按着管理指引第十七条的有关规定履职。在此要建议的是,内审部门切实提高反洗钱业务条线的审计专业芰Γ苌蠹品⑾钟跋毂净狗聪辞菩浴⑾低承浴⒘鞒绦缘壬畈愦蔚问题,而不是“三个没登记职业,四个没登记证件有效期限”等浅层次的问题。内部审计部门是金融機構反洗钱工作不可或缺的一环,应切实履职且有履职能力,及时审计发现本机构反洗钱工作存在的深层次问题,并提交董事会。

 

在笔者看来,当前大多数金融機構的内部审计部门不能对本机构“第一道防线、第二道防线”反洗钱工作及时纠偏,不能起到反洗钱工作“第三道防线”的作用。如果内部审计部门长期处于“打酱油”状态,应承担相应的责任。

 

筆者在監管實務中,在2015年看到過中國銀行總行一份反洗錢內審報告,在2019年看到過平安銀行總行一份反洗錢內審報告專業性較強。

 

文章最后的建议是,金融機構总部应为分支机构搭建“给力”的反洗钱工作环境,包括但不限于,完备、有效、易操作的反洗钱内控制度,功能齐全、稳定、高效的反洗钱信息系统,专业、细致、全面的反洗钱工作指导和培训,人、财、物等资源的支持,否则可能会出现分支机构为金融機構总部“背锅”的现象。

 

作者:劉麗洪  

編輯:Elise Jiang


注:本文已獲作者授權發布。文中所述僅代表作者個人觀點。