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劉宏華:全力推動反洗錢工作向縱深發展

 

字體大小:大  小  来源:[刘宏华 中国金融杂志]    日期:2020-06-05  

 
 
 

導讀:反洗錢工作的內涵與外延不斷擴展,在完善國家治理、維護金融安全和促進改革開放中發揮著日益重要的作用

 

作者|劉宏華「中國人民銀行反洗錢局局長」

 

文章|《中國金融》2020年第11

 

 

反洗錢傳統上是立足于金融系統對犯罪分子掩飾、隱瞞犯罪所得進行預防和打擊的工作體系,但隨著國際國內形勢的發展,反洗錢已經超出了預防和打擊洗錢犯罪的範疇,在完善國家治理、維護金融安全和促進改革開放中發揮著日益重要的作用。中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議通過《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》(以下簡稱《三反意見》),明確指出反洗錢是建設中國特色社會主義法治體系和現代金融監管體系的重要內容,是推進國家治理體系和治理能力現代化、維護經濟社會安全穩定的重要保障,是參與全球治理體系、擴大金融業雙向開放的重要手段。

 

 

 

2007年《反洗錢法》實施以來,我國反洗錢制度體系建設取得重要進展,工作成效明顯,與國際通行標准基本保持一致。但同時也要看到,相關領域仍然存在一些突出矛盾和問題,主要是法律制度尚不夠完善、協調合作機制仍不夠順暢、打擊洗錢犯罪尚不夠有力、反洗錢義務機構履職能力不足等,需要我們不斷加強反洗錢制度體系建設,推進我國反洗錢事業向縱深發展。

 

 

 

 

 

反洗錢制度體系建設取得長足進步

 

 

反洗錢法律體系不斷健全。2007年實施的《反洗錢法》明確了反洗錢的概念、部門職責、反洗錢義務、反洗錢調查和國際合作等內容,基本建立起了反洗錢制度框架。2015年頒布《反恐怖主義法》,規定反恐怖融資監管職責、涉恐資産凍結義務、反恐怖融資國際合作等內容。1997年修訂《刑法》時增加了洗錢罪,履行了我國加入一系列國際公約的義務。此後根據打擊洗錢和恐怖主義犯罪工作需要,先後5次修訂洗錢和資助恐怖活動犯罪的有關條款,逐步完善洗錢和恐怖融資犯罪適用範圍。最高人民法院先後出台了3個相關的司法解釋,進一步明確洗錢案件審理中的法律適用問題,完善了反洗錢刑事法律體系。

 

 

 

反洗錢工作協調機制不斷完善。由于反洗錢工作涉及行政、監管、執法、司法和國際合作等多個領域,國務院批准設立反洗錢工作部際聯席會議(以下簡稱“聯席會議”),指導全國反洗錢工作,規劃國家反洗錢的重要方針、政策,制定國家反洗錢國際合作的政策措施,協調各部門、動員全社會開展反洗錢工作。2003年,人民銀行開始承擔組織協調國家反洗錢工作職責,牽頭負責聯席會議工作,形成了“人民銀行牽頭、各成員單位分工負責”的反洗錢工作協調機制。截至2019年底,聯席會議已經召開十次工作會議,對反洗錢工作的一系列重大問題進行了研究、協調和部署。近年來,在聯席會議框架下,人民銀行牽頭起草了《三反意見》,完成了反洗錢監管體制機制的頂層設計和整體規劃,組織、協調各部門統籌推進我國反洗錢工作。

 

 

 

反洗錢預防體系基本建成。人民銀行單獨或會同金融監管部門,先後制定並發布了《金融機構反洗錢規定》《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》等規章和規範性文件,落實金融機構客戶身份識別、大額和可疑交易報告、客戶身份資料和交易記錄保存等反洗錢義務。金融機構普遍建立反洗錢內部控制制度,不斷提高反洗錢合規和風險管理水平。人民銀行設立中國反洗錢監測分析中心,接收、分析義務機構報送的大額和可疑交易信息。人民銀行和金融監管部門建立健全反洗錢監管協調機制,按照風險爲本工作理念,通過監督檢查等多種形式督促金融機構履行反洗錢義務,形成了較爲系統的反洗錢預防體系。近年來,反洗錢強監管的態勢逐步形成,2019年,人民銀行系統反洗錢部門共檢查義務機構1744家,針對違反《反洗錢法》規定的行爲,依法處罰機構525家,罰款2.02億元;處罰個人838人,罰款1341萬元;罰款金額合計約2.15億元,同比增長14%

 

 

 

打擊洗錢犯罪成效日益顯著。金融機構等通過持續反洗錢資金監測,將涉嫌洗錢等違法犯罪活動的可疑交易上報人民銀行,人民銀行經過分析或調查後將案件線索移送給公安機關及其他偵查機關,同時根據偵查機關的請求開展資金分析和協助調查,從而構成了監測和打擊洗錢及相關犯罪的完整體系。2011年以來,金融機構可疑交易報送質量不斷提高,提供的有價值犯罪線索不斷增多。反洗錢資金監測和調查在打擊犯罪中發揮了重要作用,廣泛涉及貪汙賄賂、恐怖融資、地下錢莊、毒品、非法集資、電信詐騙以及金融詐騙等犯罪類型,在反腐敗國際追贓追逃工作、全國掃黑除惡專項鬥爭、打擊利用離岸公司和地下錢莊轉移贓款專項行動、打擊騙取出口退稅和虛開增值稅發票專項工作等專項行動中發揮了重要作用。以2019年爲例,人民銀行各分支機構全年配合協助調查涉黑涉惡案件447起、涉嫌腐敗案件1902起,對外移送地下錢莊線索1190起、協助調查地下錢莊案件1044起,對外提供涉稅線索395起(批次)、協助調查涉稅案件524起。

 

 

 

反洗錢國際合作不斷深化。20197月,中國正式擔任國際反洗錢組織——金融行動特別工作組(FATF)主席,此前先後擔任亞太反洗錢組織(APG)聯合主席、歐亞反洗錢和反恐怖融資組織(EAG)主席,積極選派代表出任反洗錢國際組織多個重要崗位職務,積極參與國際反洗錢治理。中國先後派員參與對俄羅斯、韓國、丹麥、巴基斯坦等10個國家的反洗錢國際評估工作,成爲國際反洗錢組織的重要支持力量。中國不斷加強反洗錢雙邊合作,與阿根廷、俄羅斯、澳大利亞等多個國家和地區建立反洗錢監管合作機制,與56個國家和地區簽署金融情報交流合作備忘錄,反洗錢“朋友圈”不斷擴大。

 

 

 

2018年,FATF對我國反洗錢制度及執行有效性進行了全面評估,人民銀行會同各部門共同努力,面對極端嚴峻的國際形勢,攻堅克難,最終成功通過反洗錢國際評估。這次全面的“外部體檢”從專業角度認可了近年來中國在反洗錢工作方面取得的積極進展,認爲中國的反洗錢體系具備良好基礎,同時也指出存在一些問題需要改進。

 

 

 

 

 

新時代對反洗錢工作提出新的要求

 

 

一是推進國家治理體系和治理能力現代化對反洗錢工作提出了更高的要求。黨的十九屆四中全會提出,堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,是全黨的一項重大戰略任務。《三反意見》明確了反洗錢是國家治理體系的重要內容。一方面,反洗錢工作通過客戶身份識別與盡職調查制度提高了市場主體進入金融體系的透明度,維護了市場主體及其交易的真實性、規範性,促進市場主體之間的信息對稱和互信,爲國家的産業政策、監督管理等打下了堅實的基礎,也有助于遏制虛假開戶、空殼公司、層層嵌套等金融亂象;另一方面,反洗錢大額和可疑交易報告是監測異常資金流動的有效手段,結合銀行客戶和交易資料,可以發現、追蹤並震懾各種涉及資金交易的違法犯罪行爲,從而促進市場主體誠實合法經營。推進國家治理體系和治理能力現代化需要進一步提高反洗錢工作水平,不斷提高市場透明度,促進社會誠信,降低治理成本,從而優化營商環境,服務經濟社會發展。

 

 

 

二是防控金融風險攻堅戰要求充分發揮反洗錢工作作用。習近平總書記指出,“防範化解金融風險是金融工作的根本性任務,要做到管住人、看住錢、紮牢制度防火牆”,要“使所有資金流動都置于金融監管機構的監督視野之內”。當今社會經濟金融活動須臾離不開“錢”,無論是違法犯罪活動、還是非法金融活動都與資金密切相關,“錢”要麽是其目的,要麽是其工具。當前的金融亂象能夠生存、活動的基礎是“錢”,目標也是“錢”,只有抓住資金流向才能抓住金融亂象的根本。新時代的反洗錢工作要圍繞“追蹤資金”的理念向縱深發展,通過構建金融系統預防體系、完善洗錢風險管控制度、穿透監測異常資金流動、打擊違法資金活動等手段,發揮反洗錢在防控金融風險攻堅戰中事前預警、事中監測和事後追蹤作用。

 

 

 

三是擴大金融業雙向開放、參與全球治理要求全面提高反洗錢工作水平。目前,國際社會已建立了一套完整的反洗錢標准和執行機制,涉及內容從反洗錢向反恐怖融資、防大規模殺傷性武器擴散融資不斷擴展,對我國反洗錢工作提出了更高要求。一方面,隨著金融業對外開放,在人民幣國際化、資本項目放開等改革政策推進過程中,需要防範國際熱錢流動、非法資金跨境轉移等對我國經濟安全、金融穩定産生的沖擊,需要反洗錢工作進一步發揮在跨境資金監測和分析中的作用,成爲摸清底數、掌握流量、發現異常的有力工具,爲金融業雙向開放保駕護航;另一方面,我們也要認識到,在加強反洗錢成爲國際社會共識的今天,我國金融機構能否建立完備有效的反洗錢內控治理制度直接影響金融機構在全球市場的參與度和競爭力,也影響中國在國際金融治理體系中的話語權。黨的十九屆四中全會提出,要“堅持獨立自主和對外開放相統一,積極參與全球治理,爲構建人類命運共同體不斷作出貢獻”。我們參與全球治理、推動構建人類命運共同體,都需要全面提升自身反洗錢工作水平,深度參與國際反洗錢規則制定,在爲全球治理貢獻“中國智慧”和“中國方案”的同時,服務于我國改革開放工作大局。

 

 

 

進一步強化反洗錢制度體系建設

 

 

在法律制度方面,要加快《反洗錢法》修訂進程,爲進一步強化反洗錢制度奠定堅實的法律基礎。《反洗錢法》實施十三年來,我國反洗錢工作形勢發生了深刻變化,現行條款存在洗錢上遊犯罪狹窄、監管處罰規定粗略、個人反洗錢義務缺失、受益所有人制度空白、特定非金融行業反洗錢制度不明確等問題,嚴重制約了反洗錢工作的有效實施。《反洗錢法》是反洗錢制度建設的法治基礎,事關反洗錢制度建設的根本,是反洗錢工作的“牛鼻子”。人民銀行以問題爲導向,按照早入手、早謀劃、早啓動的思路,對《反洗錢法》修訂的重要問題開展了一系列專題研究,起草完成了《反洗錢法》修訂草案並正在向有關部門征求意見。下一步,人民銀行將會同各部門盡快完善草案,向社會公衆征求意見後爭取早日提交審議。

 

 

 

在工作機制方面,人民銀行將在國務院金融穩定發展委員會的指導下,充分發揮聯席會議牽頭單位作用,深化推進反洗錢工作協調機制。聯席會議成立以來取得積極工作進展,但仍存在不少突出問題,如協調層級不高、力度不強、缺乏執行跟蹤機制等。20199月,國務院金融穩定發展委員會第八次會議專題研究了加強反洗錢工作,決定對反洗錢領域重要工作予以定期指導,將反洗錢工作納入國務院金融穩定發展委員會議事日程。隨後,人民銀行組織召開第十次反洗錢工作部際聯席會議,傳達中央領導指示批示精神,各單位對加強反洗錢工作形成了高度一致,初步形成了齊抓共管的良好勢頭。下一步,人民銀行將進一步發揮牽頭作用,系統性、針對性統籌各單位不斷加強反洗錢工作,在“人民銀行牽頭、各成員單位分工負責”的框架下進一步落實成員單位主體責任。

 

 

 

在加強預防措施方面,人民銀行將與金融監管部門、行業主管部門加強配合,切實提高義務機構反洗錢工作水平,構建全面有效的反洗錢預防體系。我國金融業已經參照國際標准建立了反洗錢合規和風險管理體系,但是,金融機構的反洗錢合規水平仍然不高,反洗錢風險管理水平較弱,不同金融機構水平差距較大。實踐中,金融機構對洗錢風險認識不夠深入,還不能有效按照風險爲本的原則對不同風險情形采取相應的措施。同時,我們對房地産經紀、會計師等特定非金融行業的反洗錢監管尚處于起步階段,遠遠達不到國際標准要求。這些不足嚴重制約了反洗錢預防體系在打擊犯罪、維護國家安全、推動社會治理、參與國際競爭等方面發揮應有的作用。下一步,人民銀行將加強與金融監管部門的協調配合,繼續保持強監管的勢頭不放松,督促金融機構切實提高反洗錢合規水平和風險管理能力。同時,特定非金融行業主管部門要切實承擔起各自行業的反洗錢監管職責,在做好本行業風險評估的基礎上推進開展風險爲本的反洗錢工作。

 

 

 

在打擊洗錢犯罪方面,人民銀行將積極配合偵查和司法機關,切實加大打擊洗錢犯罪的力度。目前在打擊洗錢犯罪上還存在著“重上遊犯罪、輕洗錢犯罪”的傾向。這裏面有法律規定方面的原因,如《刑法》中有關洗錢的三個罪名交叉競合、“洗錢罪”(《刑法》第一百九十一條)主觀狀態認定標准嚴格、自洗錢行爲尚未入罪等,也有在執行中一些基層辦案機關缺少洗錢犯罪偵查經驗等原因。雖然偵查機關已廣泛運用反洗錢信息調查打擊犯罪,效果顯著,但“洗錢罪”本身的定罪數量偏少。目前,最高人民法院、最高人民檢察院對打擊洗錢犯罪工作高度重視,對相關工作進行了研究部署。下一步,人民銀行將積極配合公檢法機關,通過推動修改刑法和相關司法解釋,加大金融情報支持力度等方式加大對洗錢犯罪的打擊力度。

 

 

 

在反洗錢國際合作方面,人民銀行將進一步打造專業化和國際化的人才隊伍,推動我國深入參與反洗錢國際治理。在中國應對反洗錢國際評估以及擔任FATFAPGEAG等反洗錢國際組織主席等工作中,人民銀行和聯席會議成員單位鍛煉了反洗錢專業人才隊伍,熟悉了反洗錢國際規則,深度參與了反洗錢國際組織的內部治理。下一步,人民銀行將會同聯席會議成員單位通過派員參與國際組織、派員參加對其他國家的反洗錢評估、加強雙邊反洗錢監管、情報和執法合作等方式繼續深度參與反洗錢國際治理。

 

 

 

總之,我們要按照新時代對反洗錢工作提出的新要求,在進一步夯實反洗錢預防和打擊犯罪工作基礎的同時,不斷完善反洗錢制度體系建設,充分釋放反洗錢在國家治理中的潛能,充分發揮反洗錢在維護國家安全、金融安全和社會穩定中的作用,同時積極參與國際治理,不斷提高在國際反洗錢治理體系中的參與度和話語權,在國際反洗錢領域爲構建人類命運共同體作出貢獻。■

 

 

 

(責任編輯 張馳)